MIEUX COMPRENDRE LE MONDE DANS LEQUEL ON VIT A TRAVERS LES POLITIQUES PUBLIQUES ET L'EXEMPLE DE GREENPEACE

Après plusieurs mois d'absence, ce blog reprend vie à partir de mes révisions de partiels. Pour mieux apprendre notre cours "d'Action publique et gouvernance", j'ai appliqué les schémas théoriques vus en cours et au travers de mes lectures à l'action de Greenpeace du 5 décembre concernant les centrales nucléaires en France. Bien que ce qui suit puisse sembler un peu lourd, faisant référence à une multitudes d'approches, je vous conseille de le lire en entier pour vous forger une opinion globale des avancées de la recherche dans le domaine des politiques publiques. Bon courage.

Nous dresserons ici un aperçu général de l’action publique (de sa formulation à sa mise en œuvre dans les institutions) en tenant compte de la notion de gouvernance pour expliquer les mutations récentes. Pour une raison de lisibilité, l’exemple de l’action de Greenpeace du 5 décembre dernier fera office de fil conducteur offrant à lui seul une bonne perspective pour expliquer ces notions souvent trop théoriques. Rappelons donc, pour mieux nous situer, qu’il y a quelques jours, des membres de l’ONG Greenpeace ont réussi à s’introduire dans plusieurs centrales nucléaires françaises.

Bien que le modèle de Padioleau nécessite d’être précisé dans ces différentes phases, il offre un schéma utilisable pour comprendre la suite de ce développement et permet en même temps d’éviter les perspectives pluralistes et élitistes que Padioleau qualifie d’  « opposition binaire »  se cachant mutuellement une part de la réalité. Ainsi le modèle de Padioleau se découpe en quatre phases : émergence d’un problème, spécification du problème, diffusion dans les publics, entrée dans le système formel de décisions politique ou inaction.

Nous retiendrons de ce modèle très général l’un des fondements d’une politique publique à savoir que pour exister, le problème ou la demande publique doit faire l’objet d’une préoccupation de l’autorité publique. C’est ici qu’interviennent les 5 variables de Garraud qui permettent d’inscrire un problème ou une demande sur l’agenda politique : des groupes sociaux organisés formulant une demande sociale constituée (1) peuvent transmettre leurs attentes aux autorités compétentes. Autorités qui peuvent elles aussi fournir une offre politique (2) en anticipant la demande. Dans d’autres cas et souvent à travers la médiatisation (3), des groupes sociaux tenteront parfois de mobiliser l’opinion publique (4) si celle-ci ne l’est pas déjà en mettant en place des évènements (5).

Greenpeace a choisi de créer un évènement pour atteindre une opinion publique déjà plus ou moins mobilisée au sujet du nucléaire en sachant que leur action sera fortement relayée par les médias. On comprend donc que pour atteindre les autorités, une demande doit savoir jouer avec la conjoncture, ce à quoi John Kingdon s’est intéressé. Pour lui, il existe des spécialistes qu’il nomme entrepreneurs de politiques publiques qui enregistrent et canalisent la demande en profitant de leur capital social. Ainsi et pour qu’un problème s’inscrive à l’agenda politique, l’entrepreneur de politiques publiques doit savoir joindre différents courants : le courant des problèmes (1) qui tient compte de comment un problème est perçu à un moment donnée, le courant des politiques publiques (2) ou comment les politiques publiques conçoivent (ou ne conçoivent pas) déjà ce problème et le courant politique (3) qui tient compte de la compétition interne au champ politique. La jonction de ces trois courants forme une fenêtre d’opportunités favorable à apprséhender un problème publique.

Paul Sabatier, fondateur de l’ACF (Advocacy Coalition Framework) offre un modèle qui tient compte des acteurs à même de traiter et de transformer une demande publique en une politique publique. Pour lui, une politique est « égale au produit d’un système de croyances spécifiques issues de la confrontation continue à des problèmes successifs  passés entre les systèmes de croyance propre à chaque coalition présente dans un sous-système donné. » Pour faire plus simple, une politique n’est pas aisément atteignable et modifiable, dressant une multitude de remparts construits à base de croyances propres à différents groupes susceptibles d’intervenir. A partir de là se dessine le schéma de  Sabatier se bâtissant en différentes strates plus ou moins proche d’un noyau qu’il nomme deep core. Ce deep core représente les grandes valeurs d’une politique, et, pour reprendre celle que vise Green Peace (qui est bien entendu l’écologie), nous dirons que sa valeur principale est la diminution de la pollution.  Se trouve ensuite une seconde couche, la near core, qui représente les grandes idées se basant sur le deep core. Pour l’écologie, on parlera de développement durable, de réduction des gaz à effet de serre, etc… Enfin, la dernière couche que Sabatier nomme secondary aspects représente les instruments qui permettent de réaliser les idées du near core en accord avec le  deep core. Dans notre exemple, la sécurité dans les centrales nucléaires participe à cette mise en accord.

Le modèle de Sabatier est d’autant plus intéressant qu’il prend en compte les différents acteurs susceptibles d’avoir une place dans ce système : les acteurs des sous-systèmes (1) qui possèdent une place importante mettant en œuvre les politiques publiques (dans l’exemple : les concessionnaires les responsables de la sécurité dans les centrales nucléaires, etc). Les coalitions de causes (2) qui modifient les perceptions générales (dans l’exemple : les enquêtes sur la sécurité dans les centrales nucléaires, Greenpeace qui s’introduit dans les centrales, etc…). Enfin les intermédiaires qui sont censés limiter les conflits (dans l’exemple : le ministère de l’intérieure, les préfets, etc…).

Sabatier, prônant une théorie cohérente avec la réalité en expliquant des variables causales à travers des hypothèses falsifiables offre un premier modèle, qui, comme on l’a vu, est empiriquement vérifiable à mi-chemin entre l’interactionnisme ne tenant compte que des rationalités individuelles et l’interventionnisme ne voyant la croyance collective que comme le résultat de coalitions dominantes.

Cette théorie peut aller de pair avec celle de Muller et Jobert pour qui les politiques sont « une vérité du moment ». Des politiques faisant appel à des référentiels permettant de se représenter soi-même et le monde social dans ce qui doit être en quelque sorte le pilotage de la société. Muller et Jobert différencient le référentiel global qui représente la vision dominante du monde à une époque  du référentiel sectoriel qui définit l’ensemble des représentations philosophiques et économiques d’un secteur donné. Les années 80 constituent un changement de référentiel global où l’on passe d’un référentiel planificateur où l’Etat a pour rôle central de maintenir l’unicité à un référentiel néo-libéral où l’on attente plus de l’Etat qu’il gère les pluralités. Une évolution qui reviendra fréquemment dans la suite de ce développement. Concernant le référentiel sectoriel qui pour notre exemple sera celui du nucléaire, les représentations sont depuis quelques mois en mutation. L’accident de Fukushima au Japon en 2011 a sensiblement modifié l’image générale du nucléaire comme énergie propre à une image du nucléaire comme énergie dangereuse.  L’action de Greenpeace poursuit cette tentative  de modification du référentiel en mettant en avant les failles sécuritaires de l’industrie du nucléaire sur notre territoire. Néanmoins et de manière prévisible, il est plus qu’envisageable que cette action se heurte au référentiel néo-libéral qui voit avant tout le nucléaire comme une énergie rentable.

Si les institutions n’étaient que de simples instruments des politiques publiques, on comprendrait mal comment de telles failles puissent exister dans la sécurité du nucléaire. L’approche néo-institutionnelle de Streeck et Thelen considérant la réalité de la vie dans ces institutions voit les institutions comme des éléments stables dans le jeu des acteurs en fournissant un comportement stéréotypé et « stéréotypable ». Regroupant des approches historiques où les institutions influencent le comportement des acteurs en leur offrant des informations, les approches sociologiques où l’institution offre un modèle cognitif aux acteurs pour interpréter le monde et le modèle de la théorie du choix rationnel où l’individu cherche à satisfaire ses préférences à travers un calcul cout/bénéfice, les approches néo-institutionnalistes tiennent compte de la path dépendance.  Path dépendance signifiant « la dépendance aux sentiers » permet d’observer qu’un modèle institutionnel une fois forgé devient plus difficile à modifier. Ainsi, il est possible que survivent des institutions qui ne sont plus les plus efficaces. Un changement impose en effet des coûts étend parfois soumis à une économie d’échelle et où il existe des risques de perte de coopération. Reprenons l’exemple de Greenpeace pour y voir un peu plus clair. Les responsables de la sécurité des centrales nucléaires sont inscrits dans des rôles qui, du point de vue de politiques purement instrumentales, demandent la plus grande des vigilances. On imagine facilement les risques auxquels le territoire s’expose le cas échéant. Néanmoins, d’un point de vue néo-institutionnaliste, les failles sécuritaires sur le nucléaire sont compréhensibles. Les agents responsables de la sécurité sont semble-t-il assez rarement soumis à des menaces extérieures et peuvent s’inscrire dans des dynamiques de moindre vigilance par rapport à leurs directives. Rappelons que l’approche néo-institutionnaliste considère que le but des acteurs n’est pas une efficacité parfaite dans leurs appareils respectifs, mais une légitimité dans leur environnement. Pour reprendre une image que nous avons tous en tête, il est plus facile pour un agent de sécurité de jouer aux cartes au chaud avec ses collègues au lieu de procéder à un énième tour de garde dans le froid où il a intériorisé qu’il n’y aurait pour ainsi dire pas grand-chose à garder. On comprend donc que les changements dans ces institutions ont lieu de manière incrémentale, c’est-à-dire par petites touches qui n’entrainent pas de modification de sentier (pour notre exemple, changement des horaires de ronde, ajout de caméra de surveillance, etc…). Cependant et au vu du retentissement de l’action de Greenpeace que l’on qualifiera dans le modèle néo-institutionnel de choc exogène, une modification des sentiers est prévisible (augmentation sensible des effectifs, vigilance accrue des agents, etc…).

En guise de transition qui nous amènera à parler de la notion de gouvernance, notion centrale pour parler des politiques publiques aujourd’hui, nous ferons un détour par l’élite du welfare, concept clef selon William Genieys car regroupant des acteurs centraux dans le changement de référentiel global. Genieys parle d’une remise en cause de la distinction entre l’administratif et le politique : « une politisation de l’administration et une bureaucratisation de la politique ».Avec de grandes écoles comme l’ENA clairement inscrites comme école du pouvoir, les élites gouvernantes possèdent des profils semblables tant dans les hauts postes de l’administration qu’en politique. Cette uniformité conjuguée des deux représentants du pouvoir est d’autant plus préoccupante qu’elle produit une vision uniforme voir unique des problèmes. Nous prendrons pour seul exemple ici l’adaptation à la mondialisation et à la contrainte budgétaire. Sans parti pris, la notion de pluralité est censée faire partie des bases de la démocratie et devrait permettre une confrontation des points de vue.

Cette transition trouve d’ailleurs toute sa place à cette endroit de notre réflexion car elle introduit la définition de gouvernance produite par les élites institutionnelles de l’UE : « règles, processus et comportements qui influent sur l’exercice du pouvoir, particulièrement au niveau de l’ouverture, de la participation, de l’efficacité et de la cohérence. » Cette définition normative soulève néanmoins deux points qui seront repris par les chercheurs. Premièrement, la gouvernance est un mode de coopération faisant intervenir plusieurs acteurs. Le second, moins lisible dans la définition de l’UE mais semble-t-il présent, est le brouillage des frontières entre le public et le privé. La vision de Boudon et Bourricaud parlant d’un « ensemble de propositions portant moins sur la réalité sociale que sur le langage à employer pour traiter de la réalité sociale » tempère l’importance de l’apparition de ce nouveau terme. Les deux auteurs soulignent ainsi que ce terme n’est pas subitement apparu pour expliquer une nouvelle réalité mais qu’il s’est construit à partir de changements invisibles de manière claire dans le temps. Cependant, il est observable qu’à travers le monde des bouleversements vont avoir lieu notamment à travers une similitude croissante des organisations.

Pourquoi ces bouleversements ? Comme l’explique Friedber, la gouvernance apparaît comme un moyen de remédier au déficit de légitimité de l’action publique en même temps qu’elle fournit aux chercheurs des problèmes types, des méthodes et des solutions. De manière générale, la notion de gouvernance rend bien compte non pas d’une vérité figé mais d’une évolution générale des modes de gouvernement visible ces trente dernières années.

La mise en place de l’Union européenne coïncide avec ses transformations qui vont redéfinir les rôles des Etats. Son hybridité expliquée par un transfert de compétences sans transfert de souveraineté, symbolise bien la complexification qu’induit la notion de gouvernance. Conjointement et cela symbolisé par l’Acte Unique, l’UE a pris le parti d’adhérer et donc de favoriser le néo-libéralisme.   Une UE donc qui possédera une prééminence dans certains secteurs telle que les formes de concurrence ou la monnaie ce qui en soit constitue déjà un grand bouleversement. En prenant comme exemple la France comme ancienne productrice de « Champions nationaux » et donc favorable à la mise en place de subventions publiques, on comprend que ces nouvelles règles seront génératrices de conflits. La plupart des politiques publiques relèveront de compétences partagées où les Etats souverains choisiront ou pas d’intégrer les formes européennes de politiques publiques. L’exemple le plus représentatif étant celui de la sécurité intérieure organisant une coopération internationale dans certains secteurs (immigration, douane, coopération de police,etc…). Le programme nucléaire européen s’insère également  dans ces compétences partagées. Bien que le nucléaire relève de la souveraineté des Etats membre, l’UE poursuit une politique générale. Elle est notamment membre du projet ITER impulsé en partie par la France et cherchant à démontrer la faisabilité de la fusion nucléaire comme nouvelle source d’énergie. Le principe de subsidiarité se rajoute à cette division des compétences, passant le relais aux Etats lorsqu’ils sont plus aptes à répondre aux problèmes. Le désengagement de l’UE dans la PAC pour des raisons de pression sur la part du budget de l’UE et pour un plus grand respect de l’environnement l’illustre bien. Reste que l’européanisation est un phénomène très inégalement vérifiable de par la délicatesse de sa lecture engendrée en partie par la large diffusion de ses compétences ce qui participe à ses difficultés à se légitimer comme institution à part entière.

Néanmoins, cette division des compétences renvoie à une multiplication d'acteurs présents sur le territoire et donc sur les territoires. Dans une problématique plus large est comme l’explique Volle, « le territoire semble être une composante incontournable du capitalisme moderne ». Nous retournons ici à la notion de gouvernance dont le moteur semble être le développement économique. Le désengagement de l’Etat conjugué à une confrontation à la scène internationale oblige, selon Legalès, les acteurs à repenser leur rôle. Des mots jusqu’alors lointains comme concurrence, coopération, négociation émergent dans une sphère publique de plus en plus obligée de coopérer avec la sphère privée. Le rôle des acteurs locaux est donc bien moins codifié et se voit se subir un nouveau processus d’apprentissage. De là émerge des modèles théoriques produit par les chercheurs comme celui de la triple hélice où l’industrie, la recherche et le gouvernement collaborent pour passer plus rapidement de l’état de savoir à l’état de production. Les centrales nucléaires dont il est question dans notre exemple sont détenues par EDF devenu société anonyme à capitaux publiques depuis 2004 et s’insèrent donc dans dynamique de désengagement de l’Etat. Ces centrales sont surveillées par des pelotons spécialisés de gendarme détachés à titre permanent depuis 2009.

Cette multiplicité des acteurs permet certes une adaptabilité plus grande mais développe également des formes de concurrence et de rentabilité peu convenables dans certaines situations. Au niveau des collectivités locales, cette logique de compétitivité peut provoquer l’exclusion sociale et donc la désuétude de certains territoires peu ou pas compétitifs. Enfin, l’arrivée d’intérêts privés dans la sphère publique pose des questions plus profondes de démocratie avec une perte potentielle du poids des élus locaux.

Pour conclure, nous parlerons de la gouvernance mondiale faisant appel à des notions détaillées ci-dessus et à des concepts tel que la globalisation, la mondialisation et le multilatéralisme. La gouvernance mondiale est une dynamique, c’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts conflictuels. Elle verbalise une triple mutation : l’intensification de l’interdépendance et l’extension de cette interdépendance à de nouveaux acteurs et à de nouveaux secteurs… Cette gouvernance donne une place plus importante à de nouveaux acteurs et en particulier aux ONG. On pense bien sûr au FMI et à la banque mondiale qui sont censés garantir un fond d’assistance mutuelle et une identification préalable des crises. Néanmoins, un certain nombre de reproches leurs sont adressés au niveau du manque de coordination entre elles et d’un manque de transparence de la part  du FMI. On peut interpréter cette mise en place de la gouvernance à un niveau mondial expliqué par Smouts comme la consécration du plus fort et la prééminence sinon la dictature de la rentabilité. La dynamique créée et comparable à celle de la gouvernance territoriale à un niveau plus large et donc regroupant des populations plus hétérogènes. Ainsi le découpage mondial favorise d’autant moins un équilibre dans la concurrence qu’il ne tient pas compte des disparités. Si le multilatéralisme existe bien et qu’il gomme des barrières en favorisant la coopération, il oublie qu’une uniformité dans les règles du jeu nécessite pour être juste, au sens égalitaire du terme, une uniformité dans les profils des acteurs.  Greenpeace se situe parmi ces ONG qui s’adaptent à un monde sans frontière. Que l’on voit d’un mauvais œil leur action dans les centrales nucléaires françaises ou pas, elle témoigne des failles que peut entraîner cette gouvernance et se place en quelque sorte comme un secours aux politiques publiques. Sans cette intrusion pacifique le 5 décembre provoquant un choc exogène au sein d’une industrie d’intérêt public (dans sa production comme dans ses dangers), on doute que les normes de sécurité fussent à la hauteur d’une menace de plus en plus réelle. Comme l’explique Roseneau, cette gouvernance mondiale favorise la mobilité du tourisme en même temps qu’elle permet celle du terrorisme. Noyé dans une complexité d’acteurs répondant au référentiel global néo-libéral, l’actionnisme fait de l’ombre à l’intérêt public. Perdu dans cette forêt de coopération, de subdivision et aveuglé par des logiques de concurrence, la conception descendante ne fait plus sens pour l’analyste face à la multiplication  des canaux de référents, des institutions et des modes d’action. La règle se situe de plus en plus dans l’actionnisme et les finalités vécues par l’acteur. De là à dire qu’il n’y a plus de règles, il n’y a qu’un pas.